Unia Europejska dąży do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 roku. W ramach tej strategii we wspólnocie ustalono szereg celów, które powinny zostać zrealizowane do 2030 roku. Najbardziej kluczowe z nich to: obniżenie emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 40%, zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w miksie energetycznym o minimum 32% oraz poprawa efektywności energetycznej o nie mniej niż 32,5%. W 2019 roku ukazał się pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, w którym UE zaktualizowała ramy swojej polityki energetycznej. Jedną z głównych ról odgrywać będzie w niej efektywność energetyczna budownictwa. Jej zwiększenie przewiduje nowa Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej oraz zaktualizowana Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (EPBD).
Unijne regulacje
Podstawowym celem EPBD jest osiągnięcie efektywnej energetycznie i bezemisyjnej charakterystyki budynków do 2050 roku. Oprócz tego dyrektywa ma umożliwić biznesom i konsumentom dokonywanie wyborów na podstawie większej ilości informacji, dzięki którym zaoszczędzą oni energię oraz pieniądze. Priorytetowe postanowienia EPBD dotyczą wprowadzenia obowiązku wydania certyfikatów charakterystyki energetycznej budynku przy jego sprzedaży lub wynajęciu. Konieczne będzie także przeprowadzanie kontroli energoefektywności systemów ogrzewania i chłodzenia. Państwa członkowskie zobowiązane zostaną do tworzenia zbiorczych raportów o tych certyfikatach i kontrolach. Oprócz tego każdy budynek, który powstał po 2020 roku, musi spełniać wymogi zerowego zużycia energii. W ramach wspierania postawionych w dyrektywach celów UE oferuje liczne pożyczki i dotacje. Będą one przeznaczane na promocję technologii i dobrych praktyk w budownictwie. Należą do nich m.in. inteligentne liczniki czy bardziej wydajne materiały.
Na bazie Długoterminowych Strategii Renowacji, do których opracowania zobowiązany przez EPBD został każdy kraj członkowski, powstał w ramach Europejskiego Zielonego Ładu koncept Fali Renowacji. Zakłada on zwiększenie odsetka budynków dostosowywanych pod względem efektywności energetycznej z 1% rocznie do 2% na przestrzeni następnych 10 lat. Dodatkowo ma on przeciwdziałać tzw. ubóstwu energetycznemu, które oznacza brak wystarczającej ilości środków finansowych na zapewnienie sobie usług energetycznych w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb (ogrzanie miejsca zamieszkania, oświetlenie). Ponieważ takie renowacje mogą być bardzo kosztowne, to UE i indywidualne kraje członkowskie przewidziały na nie środki, które mają adresować braki finansowe i inwestycyjne właścicieli budynków. Oprócz tego na podstawie EPBD kraje członkowskie są zobligowane do utworzenia swoich własnych systemów wspierania renowacji w kraju.
Raport Komisji Europejskiej
Komisja Europejska, oceniając postępy w osiąganiu neutralnej klimatycznie przyszłości, poza minimalnymi założeniami na 2030 rok przedstawiła dwa alternatywne cele dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych. Przewidują one ograniczenie emisji o 50% albo 55% do 2030 roku. Organ ten wskazuje jednak, że duża część potencjału na ograniczenie emisji dotyczy budynków, które są relatywnie stare i nieefektywne. Aż 75% europejskich budynków ma niską efektywność energetyczną. W związku z tym konieczne jest ukierunkowanie „zielonej polityki” na renowację i inne rozwiązania dot. budownictwa, aby przekroczyć minimalne progi zmniejszenia emisji[1]. Mimo tego, że jest to obszar wymagający głębszej analizy, to w publicznych konsultacjach tylko 7% respondentów wskazało sektor budownictwa za ważny dla zwiększenia celów ograniczenia emisji na 2030 rok.
Jednocześnie we wszystkich przedstawionych scenariuszach rozważanych przez Komisję budynki uznano za wymagające najwięcej wysiłku nastawionego na redukcję emisji. Wciąż pozostaje dużo potencjału na znaczące ograniczenie emisji w tym sektorze. Poza wprowadzonymi już planami renowacji Komisja zauważa potencjał wykorzystania rozwiązań z innych sektorów w budownictwie. Należą do nich np. Europejski System Handlu Emisjami czy Wspólny wysiłek redukcyjny. Jednak nawet same renowacje i przejście na odnawialne źródła energii mogą sprawić, że sektor budownictwa odpowiadać będzie za jedne z najwyższych redukcji emisji gazów cieplarnianych w całym systemie energetycznym.
Wpływ pandemii COVID-19 na emisję gazów cieplarnianych nie jest jeszcze do końca znany. Na podstawie wstępnych szacunków kryzys COVID-19 ograniczył emisję o dodatkowe 6 p.p. Z drugiej strony przedsiębiorstwa zachowały więcej uprawnień do emisji dwutlenku węgla na przyszłe lata. Tym samym jest możliwe, że emisja została odłożona w czasie. Jednak pandemia pociągnęła za sobą więcej konsekwencji dla Zielonego Ładu. Europejski Plan Odbudowy po pandemii oprócz wsparcia kryzysowego kontynuuje wprowadzanie “zielonej” transformacji. Z tego powodu w Krajowych Planach Odbudowy (KPO) muszą być uwzględnione cele proekologiczne UE, z efektywnością energetyczną budownictwa na czele.
Działania w Polsce
Polski Krajowy Plan Odbudowy nie będzie pierwszym programem, w którym polskie władze centralne zajmą się kwestią efektywności energetycznej budynków. W 2015 roku wdrożono krajowy plan, mający na celu zwiększenie liczby budynków efektywnych energetycznie. Było to, podobnie jak KPO, wymuszone implementacją unijnych regulacji. Docelowo planowane było, by do końca 2020 roku wszystkie nowo powstające budynki miały niemal zerowe zużycie energii1.
Innym programem, który zwracał uwagę na efektywność energetyczną był Narodowy Program Mieszkaniowy z 2016 roku. Jednym z jego priorytetów było podnoszenie efektywności energetycznej budynków, co miało przede wszystkim służyć obniżeniu kosztów obsługi budynków2.
Oba te programy zostały jednak wdrożone na niewystarczającą skalę, by móc przezwyciężyć wyzwania w tym obszarze. W ramach KPO planowane jest przeznaczenie 3,8 mld EUR na programy z grupy „Czyste powietrze”, którego największą częścią jest podnoszenie efektywności energetycznej3. Zmiany będą obejmować różne sektory budownictwa, ponieważ planowane są działania dla budynków użyteczności publicznej, przedsiębiorstw oraz gospodarstw domowych. W planach podkreślono, że w przypadku Polski istotną rolę odgrywa specyficzna struktura energetyczna gospodarki. Energia elektryczna i ogrzewanie budynków oparte są w dużym stopniu na paliwach kopalnych, w szczególności na węglu. Skutkuje to tym, że koszty ekonomiczne i społeczne będą w Polsce ponadprzeciętnie wysokie. Projekt KPO zakłada, że docelowo zmiany w strukturze energetycznej, w tym także we wdrażaniu efektywności energetycznej, powinny mieć charakter ewolucyjny. Pozwoli to na rozłożenie kosztów w czasie oraz umożliwi zminimalizowanie negatywnych skutków społecznych4.
Wyzwania polskich gospodarstw domowych
W Polskich uwarunkowaniach nie można zapomnieć o już wspomnianym powyżej zjawisku ubóstwa energetycznego. Jako ubogie energetycznie można określać gospodarstwa domowe, które spełniają jednocześnie dwa warunki: mają niskie dochody oraz przeznaczają znaczną część swoich dochodów na ogrzanie budynku mieszkalnego5. Według tak przyjętej metodologii w 2016 roku zjawisko ubóstwa energetycznego dotyczyło 12,2% Polaków. Istotne jest jednak zwrócenie uwagi na fakt, że zjawisko to nie dotyka osób wyłącznie biednych. 44,4% gospodarstw domowych ubogich energetycznie nie kwalifikuje się jako gospodarstwa o niskich dochodach6. W tej grupie za główną przyczynę braku możliwości utrzymania komfortu termicznego w mieszkaniu podaje się właśnie brak efektywności energetycznej.
Ma to także implikacje dla polityk publicznych. Dotychczas głównym czynnikiem, który powodował redukcję zjawiska ubóstwa energetycznego, było bogacenie się społeczeństwa na szeroką skalę oraz programy redystrybucyjne skierowane do ogółu populacji jak np. 500 plus7. Ze względu jednak na strukturę dochodu, ogólne polityki redystrybucyjne mogą pomóc w rozwiązywaniu tego problemu jedynie części potrzebującym.
Czynnikiem, który jeszcze bardziej utrudnia zwiększanie efektywności energetycznej oraz zmniejszanie ubóstwa energetycznego, jest fakt, że zjawisko to dotyczy przede wszystkim gospodarstw domowych na wsi i w małych miastach. 60% wszystkich ubogich energetycznie gospodarstw domowych znajduje się na wsi8. Ma to z kolei negatywny wpływ na sieci ciepłownicze w małych miastach.
Paradoks małych sieci ciepłowniczych
Ponieważ duża część domostw nieefektywnych energetycznie znajduje się w małych miastach, tam też najbardziej widoczne będą zmiany. Główny problem stanowi efekt skali, który jest kluczowy przy ustalaniu cen. Im więcej łącznie wszystkie budynki zużywają energii, tym mniejszy jednostkowy koszt dostarczenia ciepła. Jednakże w wyniku upowszechniania termomodernizacji i efektywności energetycznej, gospodarstwa domowe będą zgłaszały mniejszy popyt. To przełoży się na spadek efektu skali i spowoduje wzrost jednostkowych kosztów dostarczania ciepła9.
Na to nakłada się także problem nieefektywności polskich systemów ciepłowniczych. Jedynie 12,5% z nich w 2017 roku można było określić jako efektywne. W przyszłości może to pogłębić problemy związane z rosnącymi kosztami ciepła. Spowodowane to będzie trudnościami z dokonaniem niezbędnych modernizacji, szczególnie w perspektywie rosnących wymagań emisyjnych10.
Istnieje ryzyko, że rosnące koszty ciepła wywołają samonapędzającą się spiralę: osoby zamożniejsze dostaną zachętę do zainwestowania w termoizolację – to przełoży się na dalszy jednostkowy wzrost cen ciepła. Z kolei osoby uboższe jeszcze bardziej popadną ubóstwo energetyczne. Nie będzie ich stać na termomodernizację, a rosnące ceny ciepła jeszcze bardziej będą utrudniały zebranie środków na inwestycję11. Dlatego też konieczne jest uwzględnienie tej grupy, która narażona jest na największe ryzyko związane z transformacją energetyczną.
Przyszłość efektywności energetycznej w Europie i Polsce
Unia Europejska od dłuższego czasu dąży do poprawy efektywności energetycznej budynków. Pandemia koronawirusa wraz z nadchodzącymi po niej pakietami stymulacyjnymi, najprawdopodobniej przyspieszy proces poprawiania efektywności energetycznej budownictwa w UE. Będzie to kolejna cegiełka w budowaniu Europy jako regionu neutralnego klimatycznie.
W Polsce problem ten także został dostrzeżony i wprowadzane są polityki, które adresują to wyzwanie. Nasz kraj ma jednak specyficzne warunki energetyczne również w zakresie ciepłownictwa budynków. Ich pominięcie może skutkować nawarstwieniem się problemów w określonych grupach społecznych i sprawić, że transformacja energetyczna najbardziej obciąży grupy najsłabsze.
Jakub Łaszkowski, Hubert Supeł
- Załącznik do uchwały nr 91 Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2015 r. (poz.614) str. 19
- Załącznik do uchwały nr 115/2016 Rady Ministrów z dnia 27 września 2016 r. str. 53
- Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, „Skrócony opis KPO”, str. 3
- Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, „Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności”, projekt z lutego 2021, str. 95
- Instytut Badań Strukturalnych, „Zjawisko ubóstwa energetycznego w Polsce, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zamieszkujących w domach jednorodzinnych”, 2018, str. 4
- Instytut Badań Strukturalnych, „Jak Ograniczyć skalę ubóstwa energetycznego w Polsce?”, 2018, str. 5
- Rafał Boguszewski, Tomasz Herudziński, „Ubóstwo Energetyczne w Polsce”, Pracownia Badań Społecznych SGGW, str. 11 i 16
- Instytut Badań Strukturalnych, „Jak Ograniczyć skalę ubóstwa energetycznego w Polsce?”, 2018, str. 6
- Forum Energii, „Ostatni dzwonek dla ciepłownictwa w Polsce”, 2017, str. 4
- Forum Energii, „Transformacja ciepłownictwa 2030. Małe systemy ciepłownicze.”, 2017, str. 6
- Forum Energii, Instytut Badań Strukturalnych, „Czyste ciepło 2030”, 2019, str. 24