Popularnonaukowe narracje o ekonomii w Polsce od lat starają się utrwalić w powszechnej świadomości przekonanie, że państwo powinno się trzymać z daleka od rynku, a maksimum wolności gospodarczej osiągane jest wtedy, gdy regulacje ograniczone są do minimum. Pogląd taki, choć wspina się na wyżyny popularności, wymaga krótkiej weryfikacji. Poniższy tekst przygląda się pojęciu interwencji pozytywnej i analizuje, w jakim stopniu wolny rynek lubi się z wolną konkurencją.
We współczesnej polskiej myśli ekonomicznej przerost interwencjonizmu państwowego skutecznie funkcjonuje jako straszak opinii publicznej i narzędzie do usprawiedliwiania minimalistycznej i wycofanej roli państwa w gospodarce. Forum Obywatelskiego Rozwoju, jedna z kluczowych dla promocji nauki o ekonomii organizacji pozarządowych w Polsce, od lat prowadzi witrynę o długu publicznym, ostrzegając przed negatywnymi konsekwencjami wzmożonych wydatków państwa1http://www.dlugpubliczny.org.pl, dostęp: 05/12/22. . Nie tylko w tym przypadku klasyczna szkoła ekonomii warunkuje rozwój gospodarczy kraju wysokim poziomem wolności instytucjonalnej, rozumianej jako pozostawienie „niewidzialnej ręce wolnego rynku” swobody do działania. Prowadzi to do prostej, ale niejako wulgarnej konkluzji wskazującej na to, że im mniej państwa w gospodarce, tym większe perspektywy rozwojowe takiej gospodarki2Przykład artykułu na popularnym internetowym portalu o tematyce ekonomicznej: Maria Bnińska, Economic freedom means development, Obserwator finansowy, 2019,
https://www.obserwatorfinansowy.pl/in-english/economic-freedom-means-development/ dostęp: 05/12/22. . Zgodnie z tą logiką, wszystkie regulacje, których może dopuszczać się państwo, stanowią ograniczenie wolności do działalności gospodarczej, a zatem są niepożądane lub nawet szkodliwe dla gospodarki wolnorynkowej.
Wspomniana wcześniej wulgarność takiego podejścia wiąże się z tym, że pomija ono częściowo, bądź też całkowicie, problematykę zawodności rynku, czy innych anty-rynkowych patologii, które występują w ramach kapitalizmu prawie lub całkowicie nieregulowanego. Jedną z najwyraźniej szkodliwych spośród tych patologii jest tendencja do monopolizacji poszczególnych rynków oraz ograniczania wolnej konkurencji przez wielkich potentatów przemysłowych, widoczna w gospodarkach światowych od XIX wieku.
Problemowi tego, jak właściwie powstają i utwardzają się monopole, poświęcono szereg publikacji ekonomicznych, które na gruncie tego artykułu można jedynie przypomnieć3Zobacz: Wesley Clair Mitchel, Irving Fisher, Stabilization of Business, The Macmillan Company, Nowy Jork 1923. . Konkluzją wspólną dla wielu ekonomistów jest spostrzeżenie, że ograniczenie wolnej konkurencji poprzez porozumienia pomiędzy przedsiębiorcami prowadzi do strat na gruncie consumer welfare, oraz w dobrobycie społecznym, zamyka rynki na innowacje i nowych producentów oraz zwiększa ryzyko wystąpienia znacznie zawyżonych marży4Dla przykładu można podać raport dla OECD przygotowany przez Heidi Sadę w ramach Global Forum on Competition, 2013.
https://www.oecd.org/competition/globalforum/GFC2013PovertyReductionMexico.pdf.
Nie ulega jednak wątpliwości sam fakt, że monopolizacja gospodarki i wynikające z niej nadużycia pozycji dominującej na rynku występują w gospodarce5Powody występowania monopoli wiążą się z tak zwaną „władzą monopolisty”, która stanowi zachętę czy bodziec dla przedsiębiorcy prowadzący go w kierunku modelu monopolu. Mówiąc prościej, monopole się opłacają.
Joe S. Bain, The Profit Rate as a Measure of Monopoly Power, The Quarterly Journal of Economics, Volume 55, Issue 2, (Feb 1941), https://academic.oup.com/qje/article-abstract/55/2/271/1855666, 271-293. . Oczywiście możliwe byłoby pozostawienie monopolistom wolnej ręki i oczekiwanie, że stan gospodarki cofnie się niejako domyślnie do stanu wolnej konkurencji. Oczekiwaniom tym jednak może odpowiadać (i w nowoczesnych państwach odpowiada) szereg regulacji dotyczących między innymi dopuszczalnych poziomów koncentracji, zachowań godzących w wolną konkurencję i innych nadużyć rynkowych, których łamanie łączy się najczęściej z karą finansową lub innymi negatywnymi konsekwencjami. Państwo posiada zatem, za pomocą ustawodawstwa i odpowiednich organów administracji, kompetencje do ingerowania w konkurencyjność na rynku i dbania o zapewnienie większej swobody konkurentom6Przykładem polskiej regulacji chroniącej konkurencję jest ustawa z dnia 16 lutego 2007 o ochronie konkurencji i konsumenta, Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm. .
Wolna konkurencja jako podstawowy stan rynku
Pytanie zatem, które powinno narodzić się w głowie każdego ekonomisty dotyczy tego, czy takie formy regulacji faktycznie stanowią ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, czy, paradoksalnie, poprzez stanie na straży jednej z kluczowych dla kapitalizmu wolnorynkowego wartości, jaką jest wolna konkurencja, prowadzą do rozszerzenia tej wolności.
Aby odpowiedzieć na tak postawione pytanie, należy jeszcze raz przyjrzeć się powodom, dla których ustawodawcy decydują się na ograniczenie możliwości zawierania przez przedsiębiorców niektórych porozumień horyzontalnych, jak i efektom, jakie są osiągane przy pomocy regulacji antymonopolowych w krajach z gospodarką wolnorynkową.
Masowa monopolizacja i potrzeba regulacji
Waga konkurencyjności dla efektywności mechanizmu rynkowego ujawniła się niejako „naturalnie” w okresie przekształceń gospodarki z modelu konkurencji wielu małych przedsiębiorców-rzemieślników na model oparty na korporacjach i gigantach przemysłowych. Ojczyzną tej zmiany były Stany Zjednoczone na przełomie XIX i XX wieku, kiedy na tamtejszym rynku działali giganci pokroju United States Steel Corporation. Przedsiębiorstwo to kontrolowało wówczas 60% rynku produkcji stali. Kapitał zgromadzony w rękach trustów (porozumień zrzeszonych podmiotów przemysłowych) rósł wykładniczo, od wielkości około miliarda dolarów w 1924 roku, do poziomu 10 miliardów dolarów czternaście lat później.
Po początkowym zachłyśnięciu się przez Amerykanów wzrostem uprzemysłowienia oraz wielkości produkcji przyszedł jednak czas na gorzkie refleksje. Z amerykańskiego rynku zaczęli bowiem znikać mali i średni przedsiębiorcy, płace robotników były sztucznie ograniczane poprzez porozumienia między przedsiębiorcami-gigantami, a same ceny produktów przemysłowych wyższe niż powinny7Eryk Kosiński, „Cele i instrumenty antymonopolowej interwencji państwa w gospodarkę”, Kwartalnik Prawa Publicznego 4/3, (2004),
https://bazhum.muzhp.pl/media/files/Kwartalnik_Prawa_Publicznego/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2004-t4-n3/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2004-t4-n3-s7-41/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2004-t4-n3-s7-41.pdf, dostęp: 05/12/22.. Amerykańskie rządy zaczęły również zauważać istniejące nieco z boku zagrożenie dla demokracji, które wyrażało się w potencjale największych przedsiębiorców do aktywnego wpływania na rządy, czy wręcz ryzykiem totalitarnego przewrotu finansowanego ich kapitałem i władzą8Ibid, 17. .
Na podstawie negatywnych doświadczeń epoki kapitalizmu monopolistycznego i obserwacji kosztów zewnętrznych zmonopolizowanej gospodarki, ojczyzna wolnego rynku zdecydowała się zatem na uregulowanie niektórych porozumień między przedsiębiorcami, a tym samym na zdefiniowanie „wolnej konkurencji” jako dobra chronionego prawem. Za taką decyzją stała nie tylko potrzeba wzmacniania pozycji najsłabszych podmiotów rynku, czyli konsumentów. Znaczenie miały również chęć zachowania balansu władzy w państwie, przywrócenie roli mechanizmu rynkowego przy kształtowaniu się poziomu płac i cen czy umożliwienie aktywnego uczestnictwa w rynku nowym podmiotom oraz małym i średnim przedsiębiorcom9Ibid, 19-20. .
Półtora wieku rozwoju prawa antymonopolowego. Aby powiększyć wydarzenia na osi czasu, najedź kursorem na obrazek lub go naciśnij. Autor: Michał Kosakowski.
Pierwsza ustawa antymonopolowa na świecie
Potrzeba uregulowania czy też ograniczenia władzy monopolistów narodziła się jednak bezpośrednio w związku z konkretną sytuacją – nadużywaniem pozycji dominującej przez przedsiębiorstwo Standard Oil. W 1890 roku uchwalona została zatem pierwsza na świecie ustawa antymonopolowa, znana pod nazwą Sherman Act10Cezary Banasiński, Polskie prawo antymonopolowe: zarys wykładu, Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2018, 19. . Należy jednak zauważyć, że miała ona charakter silnie kazuistyczny, dostosowując metody regulacji i jej zakres właśnie do przedsiębiorstwa Johna D. Rockefellera. Z czasem na szeroką skalę zaczęto dostrzegać wady tej metody regulacji, wskazując przede wszystkim na to, że proponuje ona rozwiązania w sprawach jedynie nielicznych potentatów przemysłowych, a także ze względu na mało abstrakcyjny charakter umożliwia przedsiębiorcom dosyć skuteczne obchodzenie zawartych w niej przepisów11Gilbert Holland Montague, “The Defects of the Sherman Anti-Trust Law”, The Yale Law Journal, Vol 19, No. 2 (Dec 1909),
https://www.jstor.org/stable/784687, dostęp: 5/12/22, 91. .
Sherman Act jest jednak aktem przełomowym pod tym kątem, że zwraca uwagę na konieczność uregulowania działalności gospodarczej w taki sposób, by nie łamała ona podstawowych dla wolnego rynku zasad, czyli właśnie swobody wchodzenia na rynek czy rynkowego mechanizmu kształtowania się ceny. Jako metoda interwencjonizmu ma ona zatem charakter szczególny – jej główną funkcją nie jest ani redystrybucja dochodów w społeczeństwie, ani dbanie o szeroko rozumianą sprawiedliwość społeczną (czyli powody typowe dla wprowadzania innych form interwencjonizmu państwowego), a właśnie zapewnienie sprawności i efektywności działania mechanizmu rynkowego.
Pamiętać należy jednak o tym, że nie była to regulacja oparta na obserwacjach natury czysto ekonomicznej, a raczej natury politycznej. Nie sposób jednak odebrać aspektu ekonomicznego podstawom dla ingerencji państwa w porozumienia między przedsiębiorcami. Powody tej regulacji w jasny sposób wiążą się z kategorią wolnej konkurencji jako wartości ekonomicznej oraz z szeroko rozumianą ekonomiczną efektywnością12Kosiński, „Cele i instrumenty”, 22. .
Na tym etapie należy jednak zasygnalizować różnice wśród ekonomistów zarówno w rozumieniu pojęcia efektywności, jak i w ogóle w balansowaniu między koniecznością zachowywania efektywności alokacyjnej, dobrem konsumentów, dobrem mniejszych przedsiębiorców czy wreszcie samą konkurencyjnością jako wartością podlegającą ochronie13Ibid, 24. . To ten konflikt bowiem jawi się jako podstawa różnic w postrzeganiu prawa antymonopolowego, a perspektywa przedstawiona wyżej stanowi jedynie jeden głos spośród wielu możliwych.
Ekonomizacja prawa antymonopolowego
Przy ocenie efektywności i ogólnego wpływu na gospodarkę, jaki wywierają regulacje antymonopolowe, warto zwrócić uwagę na pozytywną, proekonomiczną tendencję w prawie antymonopolowym, określaną przez Komisję Europejską (europejski organ antymonopolowy) mianem „more economic approach”14 Nikodem Szadkowski i Wojciech Szymczak, „Rola ekonomii w prawie konkurencji – teoria i praktyka polskiego organu antymonopolowego”, w: Ekonomia ochrony konkurencji, Ograniczenia wertykalne, pod red. Anny Fornalczyk i Tadeusza Skocznego, (2016), 147-183,
https://cars.wz.uw.edu.pl/images/publikacje/podreczniki/135/Ekonomia_ochrony_konkurencji.pdf#page=148, dostęp: 05/12/22. . W praktyce oznacza to bowiem odejście od sztywnych i uniwersalnych reguł na rzecz indywidualnej analizy każdej sytuacji, w tym szczególnie wpływu danego porozumienia na rynek. Przyjmuje się dodatkowo, na coraz szerszą skalę, konieczność przedkładania ekonomicznego rozumienia pojęć prawa konkurencji nad rozumieniem powszechnym i intuicyjnym15Ibid, 153-154. .
Podobne rozwiązania widzi się również w praktyce polskiego organu antymonopolowego, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W literaturze wskazuje się na pozytywną rolę Departamentu Analiz Rynkowych, a także na ogólną tendencję wzrostową, jeżeli chodzi o rolę analiz ekonomicznych w decyzjach UOKiK16Ibid, 161. . Członkowie tego Departamentu zajmują się prowadzeniem analiz z zakresu polityk cenowych, cenowo-kosztowych czy też analizowaniem faktycznego lub potencjalnego wpływu danej praktyki na rynek. Jako przykład można wskazać postępowanie w sprawie porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku sprzedaży środków chemicznych stosowanych w górnictwie, gdzie analiza ilościowa i konstruowane przez ekonomistów indeksy cenowe pozwoliły najpierw na praktyczną weryfikację istnienia kartelu, a następnie na wykazanie wartości strat w dobrobycie wywołanych przez kartel poprzez kontrolę cen17Ibid, 173..
Należy jednak zwrócić uwagę na naturalne ograniczenie dla ekonomicznego podejścia w ramach prawa antymonopolowego, a więc na fakt, że za postępowanie antymonopolowe i za jego późniejszą kontrolę odpowiadają nie ekonomiści, a prawnicy. Oczywiście konsultacje danych rozwiązań z ekonomistami są zarówno możliwe, jak i powszechne, ale decydująca rola prawników w stosowaniu tego prawa stanowi naturalne ograniczenie dla np. stosowania złożonych modeli ilościowych.
Interwencja pozytywna
Wracając do pytania o podstawy interwencji państwa w gospodarkę poprzez ograniczanie możliwości zawiązywania porozumień, warto przede wszystkim skupić się na tym, czy wolność konkurencji jest dla gospodarek stanem pożądanym. Odpowiedź na to pytanie nie jest tak oczywista, jak mogłoby się wydawać. Znane w ekonomii pojęcie „konkurencji doskonałej” jest raczej założeniem niż stanem obserwowalnym w jakiejkolwiek rzeczywistości gospodarczej. Edward Taylor określał „konkurencję doskonałą” mianem „fikcji metodologicznej”18Na to samo miano wg Taylora zasługuje również zjawisko monopolu absolutnego.
Edward Taylor. Teoria produkcji, Warszawa-Łódź, Warszawa 1947, 166.. Już Adam Smith uznawał jednak ten koncept jako podstawową i właściwą formę gospodarki, która zapewnia „niewidzialnej ręce wolnego rynku” możliwość funkcjonowania w sposób efektywny.
Tak jak każda inna interwencja państwa w gospodarkę, regulacje antymonopolowe powinny być poddawane metodzie ważenia lub generalnie analizie zysków i strat, które przynoszą dla gospodarek. Warto zatem zwrócić uwagę na koncepcję „interwencji pozytywnej”, która określa taki sposób działania państwa w gospodarce, który prowadzi do liberalizacji stosunków gospodarczych. Jest to jakby interwencja „na odwrót”, to jest taka, która prowadzi do zwiększenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej. To pojęcie zdaje się być, w mojej opinii, kluczowe do rozważania sensu wprowadzania ochrony konkurencji na gruncie ustawowym19Kosiński, „Cele i instrumenty”, 39. .
Oczywiście wciąż jest to forma interwencjonizmu, a więc działalności niejako arbitralnej w stosunku do mechanizmu rynkowego. Ma również swój wymiar negatywny, ponieważ wiąże się z ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez monopolistów, czy też nawet z ingerencją w ich prawo własności. W ogólnym rozrachunku społecznym jest to jednak metoda regulacji prowadząca do liberalizmu rynku poprzez ograniczenia sztucznych barier wejścia, w tym przede wszystkim predatorskich barier cenowych.
Ze względu na fakt, że gospodarka rynkowa, tak jak w przykładzie Stanów Zjednoczonych, nie znajduje się naturalnie na stałe w stanie konkurencji, interwencjonizm w tej dziedzinie wydaje się nieunikniony, o ile oczywiście dany rząd czy ustawodawca cenią wolność konkurowania jako fundamentalną wartość społeczną, ekonomiczną i polityczną. Z perspektywy przytoczonych kosztów monopolizacji gospodarki i mając w głowie rosnącą rolę profesjonalnej, ekonomiczno-ilościowej analizy w decyzjach organów antymonopolowych, prawo antymonopolowe należałoby oceniać pozytywnie również z perspektywy pro-rynkowej.