Welfare state, czy Polska zmierza na promie do Szwecji?

Narodziny koncepcji welfare state oznaczały koniec binarnego postrzegania polityki gospodarczej. Tworzący ład po tragicznym okresie II wojny światowej odnaleźli trzecią drogę. Przyjmuje ona różne nazwy w zależności od osobistości próbującej oddać jej istotę. Marshall nazywa ją „kapitalizmem złagodzonym przez zastrzyk socjalizmu”, Myrdal określa jako ”socjalizm dystrybutywny”, w polskiej literaturze fachowej można spotkać terminy „państwo opiekuńcze”, „państwo praw socjalnych” lub tłumaczone dosłownie z angielskiego – „dobrobytu”. William Robson akcentuje idealistycznie, iż „…państwem godnym miana państwa dobrobytu jest tylko takie państwo, które koncentruje się na dobrostanie całego narodu” – nie faworyzując w swoich działaniach żadnej konkretnej grupy.

Sam koncept welfare state wywodzi się już z idei egalitaryzmu rewolucji francuskiej¹, można się go także dopatrywać w millowskiej idei utalitaryzmu, zabezpieczenia od choroby i od wypadków przy pracy – polityki „gorącego serca i chłodnej głowy” Bismarcka, czy szwedzkiego dążenia do likwidacji cierpienia. Wynika także z wpływu Keynesa na zwrot z kierunku państwa dóbr publicznych, w stronę państwa stabilizacji makroekonomicznej.

Priorytetowe miejsce mają weń prawa obywatelskie, równość wobec prawa, ale i wobec państwa. Podkreślona jest zasada subsydiarności. System ma ograniczać niepewności, zmniejszać nierówności dochodowe. Główną oś stanowi proces dekomodyfikacji, odtowarowienia². Nie można pominąć także istotnej roli walki z wykluczeniem społecznym, nie będącym synonimem mizoginizmu czy rasizmu, ale odnoszącym się do poczucia alienacji i rzeczywistej marginalizacji pewnych grup społecznych. Teoria WS przyjmuje rozumienie sprawiedliwości według doktryny Rawlsa: „Każda osoba winna mieć równe prawo do najszerszego systemu podstawowych wolności (…) urządzenie społecznych i ekonomicznych nierówności winno być takie, by nierówności były związane z pozycjami i urzędami otwartymi dla wszystkich w warunkach autentycznej równości możliwości.”

Umacnianie swojej pozycji koncepcja państwa dobrobytu zawdzięcza sukcesom socjaldemokratów lat powojennych. Były one związane z brakiem skuteczności w zapobieganiu narastania bezrobocia przez rządy w duchu bardziej liberalnym czasów międzywojennych oraz narastającej frustracji o podłożu psychologicznym zmarginalizowanych grup. Pod wpływem filozofii welfare state, pytanie o to ile wpływów powinno mieć państwo, zdaje się być obecnie wypierane przez pytanie, jak powinno to państwo funkcjonować we współpracy z mechanizmami rynkowymi.

Powstały w XX wieku system w ujęciu marksistów fatalistycznie nazywany był „welfare capitalism”. W teorii beneficjentem takiego stanu stają się elity kapitalistów, które poprzez mitygowanie konfliktów sprzyjają niezakłóconej reprodukcji struktury robotników.

Neoliberałowie, choć bezsprzecznie widzą korzyści w stymulowaniu podaży i umacnianiu stabilizacji, zdecydowanie sprzeciwiają się „nowemu totalitaryzmowi” zwolenników welfare state. Nie godzą się na stan, w którym odgórne regulacje w tonie logiki redystrybucyjnej ograniczają świętą ekonomiczną wolność jednostki.

Do idei WS odnosić się można także w kontekście dwóch koncepcji: rezydualnej i instytucjonalnej. W pierwszej z nich pomoc społeczna przychodzi w momencie, gdy rodzina i rynek przestają normalnie funkcjonować i rola jednostki obciążona jest tu częściową odpowiedzialnością. Takie systemy istnieją w krajach anglojęzycznych jak Australii czy USA. Tej koncepcji towarzyszyły silne nastroje liberalne. Przedstawiają wysoki poziom komodyfikacji i naznaczenia społecznego. W drugiej zaś odmianie, zorganizowany system usług socjalnych jest zinstytucjonalizowany i wszelkie benefity czerpane z pomocy stygmatyzowane być nie mogą. Taka forma bowiem wspiera poszczególne jednostki w samorealizacji i daje szansę na wykorzystanie swojego potencjału w pełni.

Innym podział sugeruje Esping-Andersen. Badając anatomię welfare state dzieli ją na trzy reżimy. Pierwszy, przedstawiony powyżej, zbieżny z rezydualnym – liberalny. Jako kolejny wskazuje niemieckie, francuskie czy austriackie korporacjonistyczne podejście do polityki socjalnej. Ważną rolę odgrywa weń zaczerpnięta od silnie związanego z państwem kościoła katolickiego zasada subsydiarności, mówiąca o akceptacji interwencjonizmu państwowego w momencie, gdy instytucje szczebli niższych nie mogą zapewnić członkom społeczeństwa godnego życia (Kościół, rodzina, prywatne podmioty). Jako trzeci wskazuje koncepcje wdrożone przez socjaldemokratyczne państwa skandynawskie. W tym modelu, tak jak w liberalnym welfare state, rozwój niezależności jednostkowej zdaje się zyskiwać miano priorytetowego, lecz jest on rozumiany w trochę inny sposób. Państwo stawia sobie za cel zapewnienie jak najwyższych standardów zarówno dla klasy najniższej, jak i dla klasy średniej. Różnice pomiędzy państwem, a rynkiem zdają się zacierać i widoczny w poprzednich typach dualizm nie jest tu tak oczywisty. Warto zwrócić uwagę na ujawniające się w tej formie technokratyczne zakusy rządu – na przykład w powszechnie obecnym przeświadczeniu, iż państwo może się opiekować lepiej dzieckiem od samej rodziny, czy rozbudowanej siatce kuratorów i innych pracowników socjalnych. Jak można się domyślać, ta forma generuje gigantyczne koszty, zagrażające akumulacji dochodu narodowego. Niemniej państwa, które wybrały tę formę są, według World Happiness Report³, najszczęśliwszymi na globie.

Świetlana ideologia skonfrontowana z rzeczywistością poddawana jest jednak od dłuższego czasu krytyce. Wielka Brytania na czele z Margaret Thatcher jako pierwsza postanowiła przeciwstawić się trendowi, który opanował zachodni świat. Niestety, wbrew optymistycznym wizjom neoliberałów, wydatki na cele socjalne nadal rosną wobec zmieniającej się proporcji pracujących do niepracujących.

Zawdzięczająca wysoki wzrost gospodarczy dobrej koniunkturze lat powojennych recepta na trzecią drogę pomiędzy komunizmem, a kapitalizmem zdawała się w sposób płynny nasycać i powiększać stosunek wydatków do produktu krajowego brutto. Niestety zwiększone transfery socjalne prowadzą do podwyższania podatków, co z kolei ogranicza inwestycje i uszczupla oszczędności. Prosta dedukcja pozwala konkludować, iż w konsekwencji następuje wyhamowanie innowacyjności, obniżenie efektywności i kosztem stabilizacji paradoksalnie zaprzecza keynesowskiej wizji wzrostu gospodarczego.

Wybujałe obietnice populistów stale zwiększające oczekiwania wyborców doprowadziły do stanu, w którym ich spełnianie naraża kondycję gospodarki. Egoistyczne pomnażanie korzyści własnych aparatów państwa staje się rozbieżne z korzyściami państwa per se, narastają koalicje redystrybucyjne. Intencja zwiększania podaży biurokracji zdaje się w takim  wypadku szybko odnajdywać nań popyt. Dodatkowo nadmierne angażowanie się w tworzenie instytucji terapeutycznych i rozbudowanych systemów stających się ściśle autopojetycznymi⁴ tworzy zupełnie nowe konflikty. „Coś, czego się pragnęło, okazuje się w rezultacie czymś, z czym trzeba się uporać. Ponieważ chciało się zmienić stosunki, tym bardziej więc trzeba się do nich teraz dostosować”, twierdzi  Niklas Luhmann.

Niektórzy otwarcie podkreślają także krytykę od strony społeczno-kulturowej, co może się zdawać na pierwszy rzut oka paradoksalne. Jednakowoż argumenty mówiące o problemie „jazdy na gapę” w nowo powstałej klasie ludzi marginesu (underclass), narastającej roszczeniowości i postaw etatystycznych, rodem z obalonych reżimów poprzedniego wieku stanowią pobudki by taką dyskusję rozpoczynać. Według niektórych welfare state jest społeczno-politycznym narkotykiem, który ogranicza działania samodzielne i redukuje odpowiedzialność mając kontradykcyjny skutek do zamierzonego.

Krytycy stawiają tezę, jakoby remedium na wszelkie trapiące XIX wiek problemy ekonomiczne, polityczne i społeczne stało się nieuleczalną chorobą XXI wieku, z którą trzeba się będzie nauczyć żyć. Nieuleczalność zaognia fakt, że dużą korzyść z takiego stanu rzeczy czerpie rosnąca klasa średnia ery postindustrialnej, posiadająca dużą moc wyborczą. Jaką jednak terapię podjąć? Na zachodzie wydatki wydają się zwalniać swój wzrost, ale do jakiej granicy zmierzają? Powstaje pytanie – czy utopia Marksa rzeczywiście nadejdzie, tylko sam autor mylił się w formie w jakiej dojdzie do finalnej syntezy?

Ardigò tak głęboko zakorzeniony system instytucji proponuje decentralizować przenosząc ciężar z barków państwa na trzeci sektor, podnosząc znaczenie kontraktów, a także umacniając społeczeństwo obywatelskie, w tym organy samorządu i rodziny. Namacalnym przykładem przemiany mogą być organizacje ponadnarodowe, w tym na starym kontynencie cały system integracji europejskiej, czy globalnie – Organizacja Narodów Zjednoczonych.

Powracając do pytania zawartego w tytule warto przytoczyć tło historyczne. Odnosząc się do gruntu instytucjonalnego okresu transformacji ustrojowej Polski trzeba wziąć pod uwagę brak ówczesnego rozgraniczenia pomiędzy gospodarką i państwem, co wiąże się z paternalistyczną całkowitą odpowiedzialnością, jaką ponosiło państwo za wszelkie zjawiska gospodarcze i społeczne. Nazywany „systemem pozorów” ówczesny styl władzy tworzył pracobiorcę, a czasem i pracodawcę nieświadomych realnej odpowiedzialności i skutków ekonomicznych.

Znikoma tradycja demokratyczna postawiła przed nadwiślańskim dzikim wschodem duże wyzwanie transformacyjne. Ducha tamtych czasów oddaje przytaczane przez Morawskiego reprezentatywne hasło badań ankietowych okresu transformacji postkomunistycznej – „Państwo minimum, ale silne!”. Tłumaczy to silne pragnienie kapitalizmu i leseferyzmu, ale jednocześnie kontradykcyjne przywiązanie do państwa jako aktywnego reformatora ekonomicznego i opiekuna społeczeństwa.

Młoda lewica ostatniej dekady XX w. zagubiona w nowej rzeczywistości demokracji skupiała się na pragmatycznym umacnianiu swojej pozycji politycznej. Ostatecznie w duchu transformacji małymi neoliberalnymi krokami zmierzała w kierunku centrum. Koalicja PO-PSL za punkt honoru obrała sobie regulację stopy fiskalizmu, czyli spowolnienia wzrostu procentu wydatków budżetowych w stosunku do PKB. Polityka prorodzinna poprzednich lat ograniczała się do manipulacji ulgami podatkowymi, polepszaniem warunków urlopów rodzicielskich, uprzedszkolnieniem dzieci 3-5 lat. W zakresie zarządzania najstarszą grupą obywateli został ustalony nowy równy dla obu płci wiek emerytalny – 67 lat, a OFE zostało niemalże w całości pochłonięte przez ZUS. Jak szacuje Instytut Badań Strukturalnych to posunięcie pozwoliło na zmniejszenie różnic, w odniesieniu do UE, deficytu w sektorze general government. Na przeciwnym biegunie do welfare state znajduje się pogląd wyrażający troskę o dostosowywanie się gospodarki do rosnącej konkurencyjności wymiaru globalnego, poprzez redukcję wydatków na społeczeństwo, obniżanie kosztów pracy, rekomodyfikację – prywatyzację i deregulację usług społecznych, i bardziej ulgową politykę podatkową. Zdaje się, że właśnie w te rejony PO-PSL marzyło zorganizować wyprawę. Pod sterami PIS ojczyźniany okręt obrał azymut na podnoszenie znaczenia państwa i podwyższania wydatków.

Sawulski w swoim raporcie „Czy Polska jest państwem opiekuńczym”, zadając pytanie o to, w którym kierunku po transformacji zmierza Polska, porównuje wydatki kraju na edukację, na ochronę zdrowia i na zabezpieczenia społeczne.

„W 2015 roku wydatki publiczne stanowiły 41,5% PKB Polski, podczas gdy średnia w państwach UE wyniosła 45,4%, a średnia w państwach Europy Środkowo-Wschodniej (bez Polski) – 42,2%”. Już na wstępie przytacza prawo Wagnera, że potrzeby publiczne rosną szybciej od potrzeb indywidualnych, ergo mechanizm rynkowy nie jest najefektywniejszy. Do 2015 roku udział wydatków publicznych był sukcesywnie zmniejszany, co prowadziło do redukcji deficytu w finansach publicznych z 7,3% PKB w 2010 do 2,6% w 2015. Udział wydatków socjalnych w odniesieniu do wydatków publicznych dla UE – 15 wynosił 66%, dla EŚW – 58%, dla państw skandynawskich 70%, Polski zaś 62%. Wydatki socjalne w Polsce są zdecydowanie niższe niż w krajach starej piętnastki, ale jeżeli chodzi o państwa, które stosunkowo niedawno dołączyły do UE w stosunku do poprzednio wymienionej grupy to plasujemy się wyżej od średniej. Choć w latach 2011-2015 procent wydatków socjalnych rósł w stosunku do wydatków publicznych, to odnosząc to do PKB wydawał się stabilnie oscylować wokoło 26% . Po wprowadzeniu programu „rodzina 500+” od 25,8% w 2015 wzrósł do 27% w 2016.

W 2015 wydatki na zabezpieczenia społeczne (emerytury, renty chorobowe i pogrzebowe) odpowiadały 13,5% PKB przewyższając o 2,7% średnią EŚW. W porównaniu do procentu osób powyżej 65 roku życia nasze wydatki emerytalne wyróżniają się znacznie na tle innych państw europejskich. Wynika to między innymi z trzeciego wśród państw UE najmłodszego wieku dezaktywizacji zawodowej Polek i o rok niższego (62) całej populacji. O pochwałę prosi się stosunkowo niskie bezrobocie i restrykcyjne warunki przyznawania zasiłków – w tej kategorii wydajemy zdecydowanie mniej od Wielkiej Brytanii czy Francji.

W kategorii wydatków na edukację umiejscawiani jesteśmy blisko średniej europejskiej. Wyróżniają nas jedynie trzecie pod względem nakładów wydatki na szkolnictwo wyższe. Pojawiająca się na horyzoncie reforma edukacji zdaję się być próbą zmniejszenia wykluczenia.

Rok 2015 ukazał rażąco niskie wydatki publiczne na ochronę zdrowia (4,7% PKB w stosunku do 5,8% EWŚ i 6,9% UE-15), w tym na inwestycje w technologię, produkty i narzędzia potrzebne do prawidłowego funkcjonowania służby zdrowia.

Wprowadzenie programu „500+” zdecydowanie zmienia naszą pozycję w rankingu welfare state regionu grupy wyszehradzkiej. Od roku 2015 do 2017 wydatki na „Rodzinę” wzrosły z 1,6% do 3% PKB, odnosząc to do 1,9% wśród państw EŚW budujemy już nie przedmurze katolickich wartości odnośnie podstawowych jednostek socjologicznych, ale odosobniony klasztor. Wydatek ten zdaje się być ponoszony w liberalnym duchu odpowiedzialności ponieważ pieniądze nie podwyższają dostępności do publicznych instytucji wychowania najmłodszych, a trafiają bezpośrednio do rodzin. To sprawia, że problem ubóstwa rodzin wielodzietnych konsekwentnie maleje. Z drugiej strony Sewulski sugeruje, iż program to determinanta wpływająca na niski, bo 62% w porównaniu do 66% europejskiego wskaźnik zatrudnienia wśród grupy kobiet 20-64 lat (2016).

Polska w ramach wydatków socjalnych zdaje się aspirować do zachodniej Europy. Obniżenie wieku emerytalnego nie sprzyja obniżaniu i tak wysokich na tle innych państw wydatków na cele emerytalne. Nie można pominąć tutaj nowatorskiej inicjatywy „Pracowniczego Planu Kapitałowego” (2019), który zakłada utworzenie dobrowolnego, powszechnego, długoterminowego planu oszczędności osób pracujących, współfinansowanego przez państwo. Odnosząc się do behawiorystyki jednostek zapis byłby automatyczny, co przekłada się na przewidywaną w raporcie 75% partycypację. Za obsługę planu odpowiedzialne byłyby Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych. Składka rozkładałaby się na pracownika, ale i też na państwo i pracodawcę, który w zamian otrzymałby ulgi odnośnie płacenia ubezpieczeń społecznych. Gdzieś w kuluarach przewija się też populistyczne hasło „500 plus dla emerytów”, które miałoby objąć jednorazowy zastrzyk gotówki dla seniorów, swoistą trzynastą pensję. Pomimo, iż prorodzinny program „500+” powoli zaczyna sprzyjać likwidacji ubóstwa, problem wykluczenia zdaje się nie być wyraźniej akcentowany. Planowany program „Mieszkanie Plus” jest próbą wypełnienia niszy wydatków w sferze mieszkaniowej.

Sam Prezes Rady Ministrów wypowiadał się w tych słowach: „W przyszłym roku wydatki na cele społeczne sięgną 75 mld zł (…) na cele społeczne w latach 2013-15 wydawaliście państwo 17-19 mld zł. (…) To jest budżet solidarnościowy, to jest budżet społeczny, ale to jest jednocześnie budżet, który służy rozwojowi (…). Ten budżet zachowuje stabilność finansów publicznych i utrzymuje się w ramach wszystkich podstawowych zależności, zarówno unijnych, jak i krajowych…”.⁵

Odnosząc się do wypowiedzi Rosatiego  „Rząd PIS zadłuża się w okresie najlepszej koniunktury, a nie kryzysu”. Działania obecnego rządu zdają się dość optymistyczne. Relatywnie niski cały czas utrzymuje się poziom krajowych oszczędności. Wyjątkowo niestabilne stało się środowisko i instytucje prawne. Takie aspekty gospodarki zauważają analitycy FOR. Pojawia się weń wizja lewiatana, który pragnie instytucjonalizować w kierunku nacjonalizacji i powiększania wpływów państwowych. PIS pobudzać stopę inwestycji (18% w 2016, daleką od zakładanej na rok 2020 – 25%) planuje poprzez wydatki państwowe.

Czytelnikowi pozostawiam do rozważenia pytanie, czy działania Polski to dowód na to, że welfare state stanowi nieodzowny etap ewolucji społeczeństwa?